2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。《若干意见》要求“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。科学开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（业内简称为“双评价”）成为科学进行空间布局、编制国土空间规划的关键和基础。

2018年9月，机构改革后的自然资源部空间规划局启动了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》（一下简称为“技术指南”）制定工作。随着技术指南经试评价后公开征求意见和明确近期由自然资源部正式发布，“双评价”工作受到业界广泛关注。其实这并非一个新生事物，本文以笔者参与指南编制攻关的体会，试解析其产生的背景，以及概念和逻辑框架的演变脉络，以助于大家理解当前的“双评价”技术工作思路。

“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价”工作并不是简单的科学研究延伸，而更多缘于时代发展的应用性需求。我们处在生态文明建设的新时代，新时期人民日益增长的美好生活需要表现为对建设美丽中国，建设人与自然和谐共生的现代化，增加优质生态产品供给的诉求，和对形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式的要求。而我们同时也处于一个危机重重的时代，水资源、粮食问题、能源安全、生态安全等问题日趋严重。生态空间遭受持续挤压，生态系统退化；生态空间破碎化加剧，交通基础设施建设、河流水电水资源开发和工矿开发建设，割裂生境整体性和连通性等问题普遍存在。资源错配、不合理的开发利用导致生态保护形势严峻、资源约束趋紧、环境污染严重是当前面临的紧要问题。

十八大以来，习近平总书记在近10次重要讲话中提及资源环境承载能力评价，并对相关工作提出明确要求。2018年4月26日在深入推进长江经济带发展座谈会上，习总书记要求“在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，“以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”，“建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制，做到‘治未病’，让母亲河永葆生机活力”，对此形成了较为完整的表述。

“双评价”相关重要政策文件

自从“资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价”概念见诸重要政策文件开始，各部门相继出台了若干技术规程。

国家海洋局2014年发布的《海洋资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法指南》、原国土部2016年7月出台的《国土资源环境承载力评价技术要求(试行)》、生态环境部在建的《国家环境承载能力评估监测预警平台》、住房和城乡建设部2009年颁布的《城乡用地评定标准》和拟发的《城市基础设施承载能力评价技术》、水利部2016年11月发布的《全国水资源承载能力监测预警技术大纲(修订稿)》，都是各部门针对事权范围的单独评价规范。这一阶段大致可称为评价的1.0阶段。

2016年9月国家发改委等13部委联合印发《资源环境承载能力监测预警技术方法(试行) 》以及2015年9月国家发展改革委、国家测绘地信局关于印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则》的通知，将资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价表达为并行而相互关联的两个评价。由此，两个评价之间形成了一种并联交错模式，可称之为评价的2.0阶段。相应地，为更好地开展评价工作、推动规划工作开展，广东、河南等多个省份“多规合一”主管部门陆续出台了地方评价规程，总体沿用了这一并联模式。期间，中国城市规划设计研究院/中规院（北京）规划设计公司、浙江大学、武汉大学等均开展了评价方法的系统性独立研究。

2018年9月，机构改革后的自然资源部空间规划局启动了新一轮评价技术指南的编制工作，经过多轮论证和试评价，形成了目前的技术指南试行稿。技术指南，经过反复磨合论证，最终将技术框架表达为“一个评价、两项产出（适宜性和承载规模）、三类指向（生态、农业、城镇）、四个功能（禀赋与本底识别、问题与风险识别、潜力分析、情景分析）”。技术指南实现了承载能力和适宜性关系的清晰表达：适宜性是支撑条件的原值和基础、承载能力是基于短板理论的特定资源约束下的承载规模。我们不妨称之为评价的3.0阶段。

“双评价”技术框架示意

基于对人文地理学中重要的命题“人地关系”和异质性探索的需求，各现代学科开展资源环境承载力和国土空间开发建设适宜性研究已有近百年历史，但是对它们的内涵理解却是见仁见智。

关于资源环境承载力，主要借鉴了生物学上逻辑斯谛假设：种群增长有一个环境条件所允许的最大值，称为环境容量或承载力,记作K。当种群大小增至K时，种群不再增长。逻辑斯谛假设的思想出发点则来自于马尔萨斯人口增长模型：人口的增殖比生活资料增长的要快，人口的自然增长率是一个常量，人口是按几何级数增长的，而生活资料则只按算术级数增长。而联合国教科文组织定义的资源承载力是“在可预见的时期内，利用本地资源及其他自然资源和智力、技术等条件，在保证符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续供养的人口数量”。澳大利亚基于区域资源自给思维设计的承载能力仪表盘，因地制宜地考虑了土地、水、能源、基础设施等资源的承载能力，给城市规划与决策提供了重要支撑。

种群指数/逻辑斯谛增长模型

澳大利亚承载能力仪表盘——基于区域资源自给指标

国土空间开发建设适宜性则一直是人文—经济地理、城市规划、土地科学等领域的重要研究问题，其基本理念都源于土地适宜性思想。这一理念最早见于我国《吕氏春秋·辨地》所载的“以土宜之法，辨十有二之名物……以毓草木，以任地事”。在近代，则源于 19 世纪末 20 世纪初美国景观设计师用手工绘图并叠加图像的景观设计实践。20 世纪 60 年代，麦克哈格(1967)正式提出土地生态适宜性评价方法，旨在强调对土地的合理利用。1976年，联合国粮农组织(FAO)以此为基础制定并颁布了《土地评价纲要》，提出从适宜性角度对土地进行定级，为土地利用规划服务；随后世界各国参照这一纲要建立了各自的土地评价体系，广泛开展土地适宜性评价。中国现代土地适宜性评价实践始于 20世纪 50-60年代的荒地资源考察；到 1970年代时引入了国外方法，随后也形成了自己的土地评价系统。在1980年代大规模的国土开发与整治中，区域性和单项性土地适宜性评价得到很大发展，评价重点也逐渐开始由农业用地向非农用地扩展。2009年颁布的《城乡用地评定标准》（CJJ132-2009）为城乡建设用地的选择提供了统一的标准。总体来看，对适宜性评价命题的探讨在更大程度上基于应用性需求。

“双评价”方法短期内历经三个阶段的演进，恰恰是对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性内涵认识变化的体现。1.0阶段各要素是单一的，由相关行政主管部门分别开展。2.0阶段比较重视综合性，以资源环境承载能力监测预警技术方法为基础，在城乡规划实践中重视资源环境承载的容量（人口、经济规模），但显然偏重城镇建设指向，以中心城区为主，相对忽略对全域生态保护、农业生产功能指向的评价，将整体结果机械表达为超载与否；形式上表现为两个并联评价相互独立，评价指标存在重叠交叉，且方法不一。3.0阶段，则在分别给出资源环境承载能力与国土空间开发适宜性定义的基础上，将二者内涵统一为“一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平”，内容上从单要素向多要素系统综合评价转变、从单一功能向全域全要素功能转变，是新版评价技术指南的重要特点。基于内涵认识的变化，将评价目标从单纯总量调控向空间约束与指引转变，承载规模与适宜性成为一个评价中互为基础、相互印证的两个结果。

逻辑斯谛曲线/方程的重要假设条件是：（1）种群中所有个体在生态学上是完全相同的；（2）种群的个体数量是合适的计量单位；（3）种群自然生长不受外力干扰。马尔萨斯人口论的重要依据是粮食自给能力的约束。而无论是承载力视角还是适宜性视角，这些假设恰恰不能直接投射到错综复杂的现实世界，因为人类活动的不均衡性、要素流动性、集聚效应以及经济、技术因素的影响无处不在。作为基于应用需求的研究，借鉴生物学定义，以粮食保障能力为基本出发点的逻辑漏洞，在学术范畴内已然众所周知。为此，当前“双评价”技术指南提出的评价重心从以往关注承载受体的压力-状态，转向侧重资源环境的原值、余量和潜力；是尽量不依赖社会经济指标，对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，进而去刻画承载能力空间分布格局，解析承载能力限制性因素。

双评价技术指南试行稿的编制过程可谓跋涉长途，在征求意见稿的基础上，努力精选代表性指标，规范算法和阈值，使每个指标均具有明确的物理含义；算法也更加简洁易推广，并明确了数据来源，以保障数据可得性。这既可以使技术指南未来能更好地得到推广应用，也希冀在全国同类地区评价结果可比较、过程可反演，能真正意义上实现反映本底和原值的目标。

技术指南当前版本以生态保护、农业生产、城镇建设三个指向均从要素指标到适宜性评价、承载能力评价一评到底的方式避免相互信息重叠干扰，也为同类地区结果比较提供了基本前提。因此，部分结果可以直接引用上级评价结果。

然而，以我国国土之广袤，用一套评价方法来表达终非易事。因此，地方在应用中，可首先基于技术指南开展评价，形成可比较、可评估、可复核的评价结果，使我们有一本全国尺度或者区域尺度可比较的底账，避免评价的主观性和随意性，提高结果统一性和可重复性；再发挥主观能动性，根据自身特点，选择有限、代表性指标，对技术方法进行更新改进。

目前双评价技术指南试行办法的三类指向评价涉及的指标互不交叉，直接产生适宜性和承载规模两个结果，从流程上进行了实质性简化；同时，便于对照最终评价结果，回溯开展资源环境要素禀赋分析，识别问题和风险。技术指南在简化制式计算的同时，大幅度强化了综合分析要求，明确了潜力分析和情景分析的框架和要点。可以通过潜力计算和分析，实现先定棋盘、后落棋子的作用；通过规划与要素禀赋分析相结合，实现特征描摹、功能引导的作用。

评价的核心结果之一是生态极重要区、农业生产和城镇建设的适宜性，而绝大多数国土空间都具有多宜性，尤其是在微观尺度上，既可以发展农业，也可以作为城镇建设用地，更可以作为生态保护用地，并且会随着技术条件的改进而变化。因此，基于原值和现值的评价结果，在生态优先的前提下，将适宜性等级细分，建立多种功能指向的优先顺序，是目前框架下解决多宜性、双宜性的主要手段，以确定具体地块应优先满足的功能指向；进而基于功能指向，推动评价工作与空间管制的结合、与空间治理目标结合、与同级空间规划编制结合，这也是评价技术框架改进的方向。

技术指南在成果应用上提出了支撑国土空间格局优化，支撑生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定，支撑规划目标指标确定和分解，支撑重大决策和重大工程安排和支撑探索高质量发展路径等若干情形。但不可否认，对生态空间缺乏生态安全格局考虑，在沿用生态红线划定规程的算法基础上补充生态廊道的划定方法，无法真实体现斑块的结构性作用，总体上仍然是机械切割式地划定保护空间。开展基于生态网络理论、生态评估技术，面向结构稳定、质量提高、功能提升三方面目标的技术研究，应是未来双评价技术发展，以及与相关工作结合的重要方向。

由于基础假设和理论出发点的缺陷，农业生产适宜性评价偏重出于粮食安全要求考虑的耕地保障，对大农业结构优化、品质提升尚缺乏充分的考虑，同样是各地在实践工作中需要放开探索和后续改进的地方。

资源环境承载力存在的前提条件，是假设存在一个相对封闭的系统和空间场景，但在全球化的条件下，物质、信息和能量等要素流动交换活跃，封闭和静态的思维是违背当代空间存在逻辑的。因此，目前承载规模的评价，仅限于水土两类相对稳定的资源。评价中，基于一定的技术条件和发展水平，科学论证形成多种合理情景，包括资源组合条件衍生场景，进而评估承载规模，方能有效发挥作用。

从当前认识来看，本版技术指南中“双评价”的“双”已不是两个评价，而是一个完整评价，形成适宜性和承载规模两个结果，生态保护、农业生产、城镇建设三个指向均一评到底，呈现为“一个评价、两项产出、三类指向、四个功能”的技术框架。技术指南体现了“精简指标、重视内涵、规范算法、强化分析”的要求，更具有综合性，对未来“双评价”编制单位提出了较高的技术要求，也需要评价工作与空间规划、专项规划等更紧密的结合。相对而言，由规划编制单位同步开展、先期启动评价工作，更利于评价和规划工作的开展，更利于评价成果得到有效应用。

未来通过不断实践和比较，“双评价”技术指南在生态结构优化、生态安全格局保障方面，在针对更丰富的农业生产类型进行特征评价方面，有较大的技术提升空间。在承载规模评价的多情景设计方面，情景条件自身合理性的论证则尤为重要。在面向全国不同地区的针对性评价方面，还需要更多的技术积累和实践探索。

声明：本文根据内部培训演讲整理而成，所涉及的技术指南相关内容以正式颁发文件为准。

主要参考文献：

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